Územnosprávne členenie Slovenska má už takmer tisícročnú históriu
Dlhý čas zmien a hľadania optimálneho modelu
Ivan BROŽÍK – Sken historickej mapy Uhorska,1513, archív SNN
História zaznamenala na našom území už štyri základné modely územno-správnej organizácie a jej dve štátne podoby. Dnes už málokto vie, že sme žili postupne v hradských španstvách či komitátoch, v župách a v krajoch, v dištriktoch, prežili sme aj systém krajinského usporiadania. Už v období 5. – 6. storočia sa začali na území terajšieho Slovenska vytvárať sídelné centrá, ku ktorým inklinovalo (organizačne i správne) širšie okolie. V 9. storočí sa začala formovať sústava miest – hradov, ako správnych stredísk jednotlivých regiónov na našom území.
Prvú známu reformu územnej správy uskutočnil kráľ Štefan I., ktorý vytvoril na celom území štátu tzv. hradské španstvá, ktoré sa stali strategickou oporou kráľovskej moci. Ich centrami sa stali kráľovské hrady: Bratislava, Nitra, Trenčín, Starý Tekov, Hont, Novohrad, Zvolen, Spiš, Šariš, Zemplín a i. Španstvá rešpektovali prirodzený spôsob väzieb medzi sídlami kráľa a jeho okolím. Samotná samospráva na území Slovenska sa začala formovať už v 13. storočí. V 14. a 15. storočí štruktúru hradských španstiev postupne nahradili šľachtické stolice. Na čele stolice a neskôr župy stál panovníkom vymenovaný „župan“. Stolice postupne začali napĺňať samosprávnu podstatu, aj keď v obmedzenom rozsahu.
■ USTANOVANIE DIŠTRIKTOV
Na konci 17. storočia (1785 – 1790) bola uskutočnená prvá, v pravom zmysle slova, reforma verejnej správy. V stoliciach, ktoré sa zachovali, zrušili ich samosprávu, a tak posilnili štátnu byrokraciu na prospech moci panovníka. Aby sa centralizovala moc, rozdelilo sa Uhorsko na väčšie územné celky – dištrikty, ktorých bolo desať, z toho tri na Slovensku. Do každého dištriktu patrilo niekoľko stolíc. Až v roku 1860 František Jozef I. na základe municipálnych zákonov reformoval verejnú správu. Za municípium boli považované župy (18), okresy tvorilo 164 miest a bolo vytvorených 18 slobodných kráľovských miest. Samosprávu v municípiách tvoril municipálny výbor, ktorý bol zložený z najväčších daňových poplatníkov. Druhú polovicu tvorili volení zástupcovia obyvateľstva. V rokoch prvej svetovej vojny ovládal municipálnu správu štát prostredníctvom vládnych komisárov.
■ KRAJINSKÝ SYSTÉM
V Čechách sa po roku 1918 uplatňoval prevzatý rakúsky systém miestnej samosprávy, tzv. krajinský systém. Na Slovensku bol prevzatý uhorský systém miestnych orgánov, ktorý mal charakter trojstupňovej sústavy miestnych orgánov vo forme: obec – okres – municípium, neskôr župa. Slovensko bolo rozdelené do šestnástich žúp (Gemeromalohontská, Hontianska, Liptovská, Nitrianska, Novohradská, Oravská, Boleslavská, Spišská, Šarišská, Tekovská, Trenčianska, Turčianska, Zemplínska, Zvolenská, Komárňansko-ostrihomská, Abovská) a deväťdesiatich štyroch okresov. Riešenie jednotného systému miestnej správy a proces jeho zjednocovania bol preto na území ČSR zložitý. Rozhodnutím ministra vnútra ČSR z 30. 6. 1928 sa zaviedlo krajinské zriadenie aj na Slovensku. Župy sa zrušili. Podľa krajinského zriadenia územie celej ČSR sa delilo na štyri krajiny. Krajina Čechy, Moravsko-sliezska, Slovenská a Podkarpatská Rus. Krajinský úrad bol zriadený v Bratislave.
■ ŽUPY, KRAJE A NV
Reformou územnej verejnej správy, vrátane územno-správneho členenia (Zákon č. 190/1939 Sl. z.), bol návrat k župnému usporiadaniu územia a správy. Na Slovensku vzniklo šesť žúp (Bratislavská, Nitrianska, Trenčianska, Tatranská, Pohronská, Šarišsko-zemplínska) a päťdesiatdeväť okresov. Dominantné postavenie mala štátna správa, ktorú reprezentovali župné úrady. Na ich čele stál župan, vymenovaný ministrom vnútra, a okresné úrady na čele s okresným náčelníkom.
Zásadnejšia reforma verejnej správy nastala opäť až v roku 1960. Išlo o zúženie počtu krajov na tri (Západoslovenský, Stredoslovenský a Východoslovenský), ako i o zúženie počtu okresov na tridsaťtri. Druhá zásadná zmena sa dotýkala zmeny v postavení národných výborov v prospech samosprávnych systémov. Vytvorili sa kolektívne orgány národných výborov zložené z plenárneho zasadnutia, rady národného výboru (pôsobila ako výkonný orgán národného výboru) a administratívy, ktorú predstavovali odbory. Ústavný zákon o česko-slovenskej federácii (1. 1. 1969) vytvoril právo na vlastnú organizačnú štruktúru verejnej správy na Slovensku, vrátane územnej, čo SNR využila. Od 1. 1. 1969 zrušila kraje a ich inštitúcie (krajské národné výbory), okresy ponechala. „Konsolidačný proces“ politických pomerov v Československu však mal za následok aj návrat k centralistickému štátnemu zriadeniu a obnoveniu jednotnej štruktúry územnej verejnej správy na území celého Československa. Systém jednotnej miestnej verejnej správy v podobe národných výborov existoval na Slovensku do konca roka 1990.
■ SAMOSPRÁVA V DEMOKRACII
Po prvých krokoch v odovzdávaní kompetencií štátu samosprávam krátko po politicko-spoločenských zmenách v roku 1990 ešte v atmosfére federálneho štátu prichádzala čoraz naliehavejšia nutnosť pripraviť nové územno-správne členenie Slovenska. Existovali tri modelové prístupy: stabilizačný, integrovaný a reštitučný model verejnej správy.
Aktuálne Vyššie územné celky sa so Slovákmi nezžili. Volebná účasť býva do nich len na úrovni 20 percent.
Líšili sa od seba početnosťou vyšších a nižších územných správnych celkov tak na úrovni štátnej správy, ako aj samosprávy, ktoré tvorili symetriu alebo asymetriu usporiadania verejnej správy na regionálnej úrovni a stabilizáciu štátnej správy na úrovni okresov a krajov. Slovensko prijalo dôležité zákony o územnom a správnom usporiadaní a o organizácii miestnej štátnej správy. Verejná správa však aj po tejto etape reforiem mala charakter duálneho modelu s rozvinutým podsystémom štátnej správy a s nekompletným podsystémom samosprávy. Správnymi celkami sa opäť stali kraje, okresy a obce. Vzniklo osem krajských úradov (Bratislavský, Trnavský, Trenčiansky, Nitriansky, Žilinský, Banskobystrický, Prešovský a Košický) – regionálna úroveň štátnej správy. Ďalej 79 okresných úradov troch veľkostných typov – stupňov – s počtom obyvateľov nad 90 tisíc, od 60 do 90 tisíc a do 30 tisíc. A napokon 2 883 obcí, kde sa vykonávala samospráva na miestnej úrovni. Nezrušila sa však sústava obvodov a obvodných úradov. Ďalšia etapa reformy sa začala v roku 2004, pre územnú samosprávu však začínala už rokom 2005 a bola zameraná najmä na reformu verejných investíci
■ REFORMA ESO
Reformou štátnej správy ESO vzniklo od 1. októbra 72 okresných úradov, ktoré nahradili doterajšie obvodné úrady. Pod okresné úrady sa integrovali špecializované obvodné úrady. Prvou fázou reformy zanikla špecializovaná štátna správa na krajskej úrovni. Efektívna, Spoľahlivá a Otvorená štátna správa (ESO) má budúci rok ušetriť Slovensku 159 miliónov eur. Vyhlásil to podpredseda vlády a minister vnútra Robert Kaliňák po rokovaní vlády, ktorá v polovici októbra schválila návrh štátneho rozpočtu na rok 2014.
„Tento rok prinieslo ESO do úspor približne 130 miliónov eur. Na rok 2014 sme museli zvýšiť akceleráciu z dôvodu nepriaznivého ekonomického vývoja,“ uviedol Kaliňák. Z plánovanej úspory 159 miliónov majú štrukturálne zmeny štátu a štátnej správy tvoriť 105 miliónov a 54 miliónov predaj majetku.
■ IMPERATÍV ŠETRIŤ
Rezort vnútra prizvali na rokovania o rozpočte s jednotlivými ministerstvami. „Analyzovali sme viac ako 400 inštitúcií a postupne sme vstupovali do diskusie s jednotlivými rezortmi,“ povedal R. Kaliňák. Podľa jeho slov napríklad rezort pôdohospodárstva disponuje 63 inštitúciami, z ktorých 57 má prejsť zmenami a reštrukturalizáciou. „Pri každom sedení sme prinášali určité návrhy, aby mohli zmeny nastať do roku 2016,“ povedal minister vnútra s tým, že niekde sa podarili okamžite. „Vyrovnávali sme aj disproporcie v odmeňovaní a benefitoch,“ dodal. Podľa Roberta Kaliňáka by sa dalo ušetriť 4,5 milióna eur len tým, že sa zjednotí hodnota stravných lístkov. Na budúci rok bude v štátnej správe o tisíc pracovných miest menej, doplnil.
„Reforma verejnej správy ESO vynecháva štyri najzásadnejšie inštitúcie, ktoré občania najčastejšie využívajú.“ Počas letnej rozpravy k druhej etape reformy ESO to vyhlásil poslanec Martin Chren s tým, že ide o Sociálnu poisťovňu, úrady práce, daňové úrady a políciu. „Od začiatku fandíme zámeru priblížiť k občanom štátnu správu a zoštíhliť ju. Ak sa to podarí, bude to porovnateľná reforma s tými z minulosti – ako zavedenie jednotnej dane a dôchodková reforma. Po roku debát však na ňu stále čakáme.“ Anton Martvoň sa na rozdiel od Martina Chrena domnieva, že minister vnútra Robert Kaliňák za niečo vyše roka stihol v tejto reforme až veľa. Na margo tvrdenia, že ESO nerieši štyri najpotrebnejšie inštitúcie, uviedol, že je to otázka uhla pohľadu. „Podľa mňa najfrekventovanejšie sú finančné úrady a zdravotné poisťovne. Je množstvo ľudí, ktorí nechodia na úrady práce, ale častejšie na správy katastra či živnostenské úrady,“ argumentuje Anton Martvoň. Juraj Blanár žiadal o trpezlivosť. „Keď sa rekonštruuje dom a musíte zabezpečiť aj život v tomto dome, nie je to jednoduché. Musí sa to robiť po etapách.“ Verme, že v tom dome sa bude dať trvalo a dobre bývať.